Introducción
En 2001, los atentados del 11 de septiembre a las torres gemelas en Nueva York se convirtieron en un punto de inflexión en materia de gestión de flujos migratorios, control de fronteras y seguridad nacional, para todo el hemisferio occidental, iniciando, por obvias razones, por el gobierno de los Estados Unidos.
Si bien es cierto que las medidas, programas y controles con enfoque de seguridad y relacionados con la gestión de las fronteras, son un asunto de larga data, tradicionalmente relacionado -para el contexto del continente americano- con el control del tráfico de drogas provenientes de Sudamérica con destino a los Estados Unidos, la declaratoria del gobierno norteamericano para relacionar la causa de los atentados con el origen de sus perpetradores configuraron un escenario que trajo nuevas complejidades, enfoques y acciones en los que el vinculo seguridad y migración adquiriría dimensiones inusitadas en diferentes áreas de la vida social, una de ellas, el control de las fronteras y en específico el de las migraciones.
De esta forma, el vinculo seguridad-migración desde esta perspectiva defensiva, ayudó a consolidar la figura del migrante como potencial delincuente y por tanto, como amenaza que tendría que evitarse. Ello dio paso a la implementación de medidas que generaron una clara tendencia de criminalización de la migración, al tratarla precisamente como un asunto delictivo.
En países como México, que si bien contaba con añejas legislaciones que hacían referencia a los procesos migratorios desde una lógica de selectividad e incluso castigo, será en las dos últimas décadas en donde acontecimientos como los de 2001,o el arribo persistente y luego masivo de poblaciones migrantes indocumentadas terminarían por afianzar una gestión de la migración y del control fronterizo basados en una práctica que se ha consolidado como privilegiada: la detección, detención y deportación de personas migrantes, generando una persistente vulneración de derechos para las personas migrantes irregulares.
Bajo estos supuestos, es que el presente texto, busca generar una reflexión en torno al enfoque de seguridad en la gestión migratoria y fronteriza, analizando sus retos y complejidades a la luz de la experiencia mexicana y de las permanentes violaciones a Derechos Humanos, tratando de vislumbrar al final, algunas posibles alternativas para salir de la encrucijada.
Desarrollo
Securitización de la Migración en México
Los procesos de movilidad de personas indocumentadas se han convertido en un asunto de suma relevancia a nivel internacional, lo cual ha supuesto un desafío para los países de tránsito y recepción de dichas poblaciones, como Italia, España, Alemania, Grecia, Turquía, Estados Unidos y México.En este contexto de alta movilidad, es que se hanposicionado y cobrado relevancia reflexiones que vinculan la temática de la migración con la perspectiva de seguridad, en sus múltiples aristas y expresiones: seguridad nacional, seguridad fronteriza, seguridad ciudadana, seguridad personal, entre otras. En cuyo vínculo, se presupone que la causalidad de inseguridad está relacionada con la presencia de las personas en situación migratoria irregular, de ahí que sea importante contener, detener, registrar y controlar.
Dicha tendencia de relacionar la migración con la temática de seguridad ha cobrado mayor relevancia a partir de los atentados terroristas a las torres gemelas en Nueva York, el 11 de septiembre de 2001 (Villafuerte, 2017). Referimos que a partir de dicha fecha adquirió otras dimensiones, porque no necesariamente tal relación (migración-seguridad) se circunscribe exclusivamente al atentado mencionado, pues el gobierno norteamericano permanentemente ha mantenido una agenda de gestión de la migración mediante prácticas punitivas y de criminalización, al procesar a las personas migrantes indocumentadas a la par de delincuentes, amparado en marcos legales como el Título 8, que establece penas por el ingreso irregular o indocumentado cada vez más agresivas (5 a 10 años de prisión) para quienes reincidan en el intento de internarse sin las vías legales establecidas por aquel país.
En términos conceptuales, desde ladécada del noventa del siglo pasado, Waever (1995) introdujo la reflexión sobre securitización pasando del ámbito militar al de los procesos, haciendo notar que diversos actores hacen públicas y difunden aparentes amenazas con la intención de generar medidas de emergencia como cambios y reorganización institucional, incrementos de recursos económicos, tácticos y técnicos.
Este enfoque, aplicado al campo migratorio, posibilitó entender que hay una activa participación de actores que con sus discursos y prácticas van convenciendo al público en general que la migración es una amenaza latente para la seguridad, y que, cuando esta idea permea el contexto, se pueden diseñar e implementar acciones para hacer frente a dicho peligro (Treviño, 2016; Pereira y Domenech, 2021), tal y como sucedió con los atentados a las torres gemelas de Nueva York en 2001, pues el contexto de dichos ataques y la relación de causalidad con el origen de las personas, permitió construir un escenario propicio no solo para fincar responsabilidades y odio hacia personas extranjeras, sino también justificar intervención militar en medio oriente y reformular las políticas y prácticas de control fronterizo para hacer frente a la amenaza terrorista, primeramente en la Unión Americana y poco a poco, hacia otras latitudes del hemisferio.
De esta forma, diversos países como México, fueron desarrollando, fortaleciendo o practicando políticas restrictivas y selectivas para gestionar la migración, imponiendo adicionalmente una carga importante de sanciones de tipo penal y administrativo para quienes infringieran las normativas migratorias de los países en cuestión (Camacho, 2020).
En términos sociales, Dal Lago (1999) desarrolló un marco analítico denominado tautología del miedo, que permite sopesar cómo relaciones de categorías como migración-seguridad, van a influir en el desarrollo de prácticas de discriminación, amparadas en ideas social y políticamente legitimadas, que justificaran o incluso cuestionaran la respuesta estatal a estos problemas sociales. De fondo, uno de los riesgos del vínculo seguridad y migración a través de la gestión que hacen los gobiernos sobre las personas migrantes irregulares, influirá decisivamente en la percepción de las personas y sus formas de relacionarse con las personas migrantes.
Así, desde el ámbito de la migración, las políticas, prácticas y discursos públicos sobre la presencia, tránsito, retorno o devolución de personas van a crear una idea de que estamos frente a un fenómeno socialmente grave. Dicha idea va a adquirir el sentido de alerta o alarma que se convertirá en un recurso simbólico para hacer manifiesto el temor frente a algo que puede presentar riesgo.
El proceso de la tautología del miedo, nos dice Dal Lago (1999), funciona con la generación de un recurso simbólico (por ejemplo: discurso sobre la clandestinidad o supuesta criminalidad de los migrantes); una definición subjetiva de actores legítimos que hacen manifiesta su posición (positiva o negativa) sobre el tema (por ejemplo: autoridades, celebridades, etc.); y, una definición objetiva de los medios que dispersan los mensajes y crean tendencias(FM4 Paso Libre, 2016).
Luego seguirá la transformación del recurso simbólico en marco dominante, es decir, la consolidación de una lente con la cual se mirarán e interpretarán los subsecuentes acontecimientos, propiciando síntomas de preocupación que cuestionan y presionan para se haga algo frente al caos que está por venir. Adicionalmente aparecerá la confirmación subjetiva de actores legítimos quienes fijarán su posición en la búsqueda de respuestas y responsables; para luego tener la intervención de algún representante político; finalmente, de manera eventual se desarrollará alguna medida legislativa, política o administrativa acompañada de un discurso oficial que buscará atender el reclamo social (FM4 Paso Libre, 2016).
Ahora bien, para entender cómo el vínculo entre seguridad y migración ha cobrado relevancia en México, es menester reconocerel tratamiento que históricamente ha dado nuestro país a las poblaciones extranjeras. En ese sentido, una primera aseveración tiene que ver con reconocer que, si bien afirmamos atrás que 2001 se convirtió en un punto de inflexión sumamente importante en la gestión y tratamiento a los flujos de personas en situación migratoria irregular, en diferentes normativas previas a dicha fecha encontramos rasgos que evidencian ya lo que podríamos considerar algunas bases de las nuevas disposiciones y prácticas normativas sobre la migración.
Así pues, la respuesta del Estado mexicano hacia la migración indocumentada o irregular, ha tenido una larga historia en la que el componente punitivo, uno de los supuestos en los que se sustenta la securitización, ha estado manifiesto en diferentes marcos normativos del pasado.Según documenta y analiza Guevara (2014), la referencia más remota a dicho enfoque se encuentra en un decreto de 1824[1] en el contexto de la instauración de la República, que establecía la facultad de expulsar a cualquier extranjero cuando se considerara oportuno.
Ya para 1827, refiere el propio autor, se dio otro decreto (modificado en 1829)[2] que, en adición a la facultad de expulsión, consideraba la posibilidad de evitar la expulsión a aquellas personas que no fueran percibidas como amenaza a la seguridad de la nación. De tal suerte que, en esas y las subsecuentes disposiciones normativas y legislativas, el componente de permanencia o no, bajo la lógica de la sospecha y el perjuicio al orden público, sanitario y moral se mantuvo vigente[3], configurando así, un marco legal discriminatorio que sería la base de futuras legislaciones.
La conformación de un marco normativo sobre migración se complementó con la promulgación de las Leyes de Población (1936, 1947, 1974) que buscaban responder a desafíos relacionados con la demografía y los cambios sociales a nivel nacional e internacional, los cuales, a su vez, propiciaban dinámicas de migración que debían ser reguladas, siendo así que, se preservó la idea que admisión de extranjeros deseables, con un perfil y características particulares. De manera particular, en la legislación de 1974 que se facultó a la Secretaría de Gobernación el establecimiento de estaciones migratorias[4] como lugares específicos y diferenciados para la detención de migrantes indocumentados.
Adicionalmente se criminalizaba a la migración, tipificando como delito el ingreso sin documentos a territorio nacional (Guevara, 2014). Justamente la tipificación del delito por ingreso indocumentado y la existencia de las estaciones migratorias se convertirán en aspectos claves que afianzarán el vínculo entre migración y seguridad en las prácticas contra migrantes indocumentados.
Si bien es cierto que, en 2008, se reformó la Ley General de Población justamente para despenalizar el ingreso indocumentado y convertirlo en una falta administrativa, el tratamiento dado hasta el momento, permeó a la respuesta estatal, pues aunque la carga del delito desapareció, la gestión sobre las personas indocumentadas se mantuvo como constante, incluso en condiciones más adversas, visibles por ejemplo, en las condiciones de indefensión en las estaciones migratorias, la falta de acceso a la información, al debido proceso, a la representación legal o consular, quedaron en una especie de limbo que facilitaba la arbitrariedad (CCINM, 2017).
En 2010 cobró mayor visibilidad el flujo de personas migrantes que transitaban por territorio nacional, en esa época las personas recurrían a un tránsito clandestino en el que buscaban sortear los operativos de verificación migratoria implementados por el Instituto Nacional de Migración. De esta forma, el tren de carga, de a poco se fue convirtiendo en un medio bastante socorrido por las personas para transitar por México, toda vez que cruzaba regiones inhóspitas o de difícil acceso para la autoridadmigratoria y demás cuerpos policiales que coadyuvaban a la estrategia de contención (Hernández y Valverde, 2018).
En agosto de 2010 se perpetró un delito en la frontera norte de México, en el estado fronterizo de Tamaulipas en el que 72 migrantes centro y sudamericanos fueron masacrados por grupos del crimen organizado, que les mantenían secuestrados con la intención de extorsionar a sus familiares. Dicha masacre, cambió significativamente la atención a los procesos de movilidad humana en México, la atención al tránsito migratorio en estas condiciones de suma violencia y vulnerabilidad se volvieron en un factor de una fuerte crítica y cuestionamiento al papel del Estado en la defensa y protección a personas migrantes irregulares, más allá de su estatus migratorio.
En el marco de una fuerte presión nacional e internacional, el gobierno mexicano promulgó una nueva La Ley de Migración en 2011, una disposición específica en la materia que, buscaría regular el ingreso y salida del país, así como para preservar la soberanía y seguridad nacional. Entre sus múltiples artículos, trataría de hacer frentea las problemáticas asociadas a la migración irregular, como las constantes violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes en territorio nacional. En dicha Ley se dispusieron de nuevos mecanismos para el ingreso regular (documentado) al país, aparentemente accesibles a las poblaciones que estaban siendo botín del crimen organizado.
Sin embargo, en los hechos y a 10 años de su publicación, la ley ha demostrado haber dejado atrás a las personas para las que se dijo se había legislado, garantizando un ingreso y estadía en el país menos riesgosa. De tal suerte que, con la imposibilidad de acceder al nuevo sistema de visado y formas de ingreso al país, el tránsito migratorio continuó casi en las mismas condiciones que previo a la ley, es decir, con riesgo y vulnerabilidad, pero con mayor visibilidad y observancia por parte de la sociedad civil organizada, medios de comunicación y organismos internacionales.
Así, la Ley de Migración de 2011, nacida bajo el discurso de proteger y garantizar los derechos humanos de los migrantes,terminó no solo por hacer inaccesible el acceso regular al país, sino por favorecer el fortalecimiento de la respuesta criminalizante a la migración, pues fomenta una práctica basada en la “triple D” del sistema de gestión migratoria: Detección de personas migrantes irregulares, su Detención en las estaciones migratorias y su posterior Deportación, con lo cual, las personas seguirían apostando por la clandestinización de su viaje y por consiguiente, la exposición a variados riesgos.
Dentro de las prácticas que más cuestionamientos han generado y que si bien, como vimos atrás, tiene un antecedente en la Ley General de Población, con la nueva Ley se mantienen activas las detenciones contra migrantes, que aunque ahora se reconocen como faltas administrativas, terminan siendo una práctica permanente en el modelo de gestión migratoria que adquirió en la legislación el sentido de obligatoriedad, con plazos que ordinariamente superan las 36 horas que establece la legislación mexicana para una sanción de dicha naturaleza.
De tal suerte que desde 2001 se han registrado más de 3 millones 300 mil eventos de aseguramiento /presentación de personas migrantes en situación migratoria irregular por parte de la autoridad migratoria. De ese total, existe el registro de más de 2 millones 600 millones de eventos de devolución a personas migrantes irregulares hacia sus lugares de origen. Con lo cual, alrededor del 80% de las personas son que ingresan sin documentos a México serán retornadas a sus países de origen. Proceso que, como se mencionó será llevado a cabo en espacios de detención, en condiciones muy similares a las de un detenido por causas penales.
Ahora bien, a partir de 2018, las dinámicas migratorias registraron otro cambio importante, tanto en la composición de los flujos, como en el origen y las motivaciones de los mismos. En octubre del año referido se conformó en la capital hondureña una caravana de migrantes que a la postre se convertiría en un flujo masivo de gran relevancia que logró llegar a la frontera norte mexicana con un aproximado de 7mil personas (El Colef, 2018).
Conforme el contingente fue avanzando, fueron adhiriéndose a él más personas, por lo que, a la llegada a la frontera sur de México, se desplegó un importante dispositivo de contención entre agentes del Instituto Nacional de Migración y la ya extinta Policía Federal mexicana.
Después de tensiones y desencuentros entre las personas migrantes y las autoridades mexicanas, las primeras lograron ingresar al país y como se dijo atrás, cruzaron México hasta llegar a la frontera norte. Años siguientes, los flujos masivos han persistido, las caravanas han continuado siendo un mecanismo importante de tránsito por el país, que contrario a las lógicas tradicionales del tránsito migratorio de personas indocumentadas que buscaban la clandestinidad e invisibilidad, ahora optan por hacerse visibles, dejar manifiestas sus demandas en sentido de protección movilizándose en grupos amplios y organizados.
De esta forma, el tránsito irregular de personas migrantes o el arribo de personas solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado en México o en búsqueda del asilo en Estados Unidos, están suponiendo un reto importante en torno a la gestión de las fronteras, como en la protección de las personas.
A partir de la experiencia y el tratamiento dado por México a los flujos migratorios irregulares, consideramos que el mantener como práctica privilegiada la detección, detención y deportación de personas migrantes termina incidiendo tanto en la configuración de un marco de criminalización de ellas, como un contexto de vulnerabilidad y riesgo, y un argumento que socialmente se presta para pre-juzgar a las personas por su condición migratoria, favoreciendo el rechazo y la exclusión.
A este respecto destaca el exponencial incremento en las solicitudes para el reconocimiento de la condición de refugiado que México ha recibido en los últimos 10 años, pasando de 1296 solicitudes en 2013, a más de 130 mil en 2021, y 2022 con más de 118 mil (Comar, 2022). La puesta en marcha del Protocolo de Protección a Migrantes (MPP por sus siglas en inglés) en el que más de 120 mil personas fueron obligadas a permanecer en México o retornar a sus países mientras se les concedía audiencia en Estados Unidos. O la puesta en marcha del título 42 del código civil del mismo país, en el que bajo argumentos sanitarios se llevaron a cabo casi 2.8 millones de eventos de expulsión, muchos de los cuales eran de población extranjera enviada a México.
Obligada es entonces la pregunta en torno a qué hacer y cómo gestionar el ingreso de personas migrantes irregulares o sin documentos. Desde el enfoque aquí adoptado, no precisamos desaparecer las actividades de un Estado en torno a la gestión de sus seguridad y defensa fronteriza. Más bien, abogamos por diseñar, reformar y actualizar marcos normativos, prácticas y disposiciones que centrados exclusivamente en una visión negativa y punitiva de la migración terminan generando más vulnerabilidad. Esta transformación no obvia los potenciales riesgos a los que están inmersos Estados como México (tráfico de drogas, armas, control territorial de grupos criminales, etc.) sino que opta por reorientar los esfuerzos y capacidad del Estado en función del nivel de riesgo pero también de las necesidades de las personas migrantes, muchas de ellas desplazadas por violencia.
En definitiva, el cambio de enfoque pasa entonces por un cambio legislativo, pero también por acciones prácticas, como por ejemplo la gestión de los flujos migratorios en su ingreso al país. Desde una óptica de protección a la seguridad humana, las respuestas no deben ser exclusivas de instituciones como el Instituto Nacional de Migración o la Guardia Nacional que operan bajo la lógica de la contención, sino de o con la coordinación de órganos como Protección Civil cuya lógica es la preservación de las vidas en contextos de riesgo, bajo un enfoque de prevención, una práctica que sin duda sería inédita y novedosa para Estados que reiteradamente dicen abogar por la protección y defensa de Derechos Humanos.
[1]Decreto de Gobierno: Medidas para la Seguridad de la República del 23 de diciembre de 1824
[2] Ley de Expulsión de Españoles del 20 de diciembre de 1827
[3]Según documenta el propio Guevara (2014)la Ley de Inmigración de 1909 y la Ley de Migración de 1926 y de 1930 formulaban un claro impedimento en el ingreso al país de personas consideradas perniciosas, no deseables o abiertamente nocivas, por ejemplo: contagiadas de ciertos tipos de enfermedades; los prófugos de la justicia; las personas que formaran parte de movimientos anarquistas o que buscaran atacar las instituciones y asesinar dirigentes políticos; prófugos de la justicia, las sexoservidoras; los pobres; los adultos mayores, y las personas con discapacidad, personas que no sabían leer, personas menores de edad no acompañadas por personas honorables, inmigrantes-trabajadores sin contrato previo de trabajo, entre otras. De manera específica la ley de 1930 incorporaba sanciones para quien ingresara ilegalmente al país por cualquier medio o lugar. Además de facultar a autoridades migratorias para solicitar el auxilio de la fuerza pública (federal o local) con la intención de evitar la salida y entrada de personas extranjeras en el país.
[4]Las Estaciones Migratorias son las instalaciones físicas que establece el Instituto y que cumplen con los requisitos previstos en el artículo 107 de la Ley (de Migración) para alojar temporalmente a las personas extranjeras que no acrediten su situación migratoria regular. En dichas instalaciones permanecerán aquellas personas extranjeras que, dadas sus condiciones y circunstancias, estarán alojados hasta quince días hábiles, salvo los casos de excepción que prevé el artículo 111 de la Ley (de Migración), (DOF, 2012).
Conclusiones
Históricamente México ha desarrollado una serie de respuestas institucionales en torno a la gestión de flujos migratorios irregulares amparadas en marcos legislativos con un claro tinte de selectividad y exclusión. Adicionalmente, en las dos últimas décadas nuestro país se ha visto envuelto en una serie de cambios sin precedentes en materia de movilidad humana. A las ya tradicionales migraciones de mexicanos a Estados Unidos se sumaron contingentes de personas provenientes de Centroamérica, a las que a su vez, se incorporaron nacionales de Sudamérica, El Caribe, Asia y África(Narváez, 2015; Cruz, 2017; Luna y Ferrer, 2019).
Frente al arribo de estos flujos el Estado ha mantenido una respuesta de corte punitivo, que originalmente forzó a las personas migrantes sin documentos a desplazarse en la clandestinidad, para luego en un cambio de dinámicas migrar buscando el opuesto, ser visibles y atendidos por el Estado. A pesar de ello, las respuestas privilegiadas han seguido teniendo un componente altamente restrictivo que no solo impacta en la vida de las personas migrantes, sino que, a su vez, genera una percepción social de que estamos frente a una problemática sumamente delicada que podría generar riesgos y perjuicios a la sociedad receptora,muy en la lógica de la tautología del miedo de Dal Lago (1999).
Es en este contexto que, consideramos entonces que se requiere un enfoque diferente que posibilite al Estado mexicano abordar los procesos migratorios con otra perspectiva y lenguaje, que abra puertas para la adopción de prácticas basadas en estándares cuyo fundamento no está en la contención y, por tanto, criminalización de la migración, sino en una perspectiva que considere la seguridad humana como principio y se manifieste en enfoques de prevención y protección a la vida. En ese sentido, se aboga por la ampliación y flexibilización de mecanismos de regularización migratoria, la garantía del derecho al asilo, el desarrollo de programas basados en una perspectiva de Derechos Humanos para la integración social, cultural y laboral de las personas migrantes, así como la gestión de flujos migratorios masivos con un enfoque de prevención y preservación de la vida.
Abordar los movimientos migratorios desde una perspectivabasada ya no en la criminalización, contención y expulsión, da la pauta además de atender con una mirada integral la complejidad que caracteriza a la movilidad humanacon una óptica garantista que busquen el acceso a derechos para las miles de personas que acceden al país de forma irregular. Con ello no obviamos la función y responsabilidad estatal en torno a la seguridad y gestión de las fronteras, sino que resignificamos esta labor, poniendo en el centro las necesidades de protección de las personas migrantes y sus familias, un reto trascendental en el contexto de alta movilidad que viven países como México.
